التحقيق الاداري

 

م.د. محمد عدنان علي الزبر

مدير قسم الشؤون الإدارية والمالية

جامعة جابر بن حيان للعلوم الطبية والصيدلانية

 

المطلب الاول: المقصود من التحقيق الاداري

أولا: تعريف التحقيق الاداري: التحقيق الاداري هو وسيلة من الوسائل القانونية التي يتم من خلالها التعرف على مقصرية ومخالفة الموظف عما منسوب اليه من مخالفة تتعلق بوظيفته الادارية أو الفنية او ما يرتبط بها، وهو وسيلة محكوم استخدامها بنصوص القانون التي يجب من خلالها توفير الضمانات القانونية للموظف المحال عليها.

ثانيا: تمييز التحقيق الاداري عن التحقيق الجنائي.

1- يتفق التحقيق الإداري مع التحقيق الجنائي في الغاية، التي يمكن أن يهدف إليها، وهي كشف الحقيقة، وكذلك كل منهما يستخدم أساساً في تطبيق شريعة العقاب (لا عقوبة إلا بنص قانوني).

2- تتميز الإجراءات في التحقيق التأديبي والتحقيق الجنائي بأنها وسيلة لجمع الأدلة (فالمعاينة وسماع الشهود والتفتيش واستجواب المتهم وانتداب خبراء)، كلها مصادر لكشف الأدلة التي تثبت الجريمة أو المخالفة.

3- وكذلك أن التحقيقين يلتقي كل منهما في مبدأ الكتابة من خلال كتابة الاستجواب والتحقيق.

4 - يتشابه التحقيق الإداري والتحقيق الجنائي أيضاً في محضر التحقيق، حيث يفتتح المحضر بالتحقيق وكيفية تحريره ومضمونه والديباجة والبيانات وينتهي بالتوقيع.

أما عن أوجه الاختلاف بين التحقيق الإداري والتحقيق الجنائي، فلا شك أن التحقيق الإداري يختلف عن التحقيق الجنائي في نواح عدة منها:

1-             من حيث سلطة التحقيق "يختلف التحقيق الإداري عن التحقيق الجنائي من حيث السلطة المختصة بالتحقيق، فيختص بإجراء التحقيق الجهة الإدارية المختصة بالتحقيق، من خلال تشكيل لجنة تحقيقية تعد لهذا الغرض لتباشر التحقيق مع الموظف بعد إحالة الأمر لها استنادا إلى قرار إداري من الجهة المختصة التي تملك حق الإحالة للوقوف على حقيقة المخالفة المنسوبة لها أي إلى الموظف المراد التحقيق معه.

2-             الاختلاف في الغرض من التحقيق: فالغرض من التحقيق الإداري هو: تحديد ماهية الأفعال التي صدرت من الموظف وتم الإخطار بها وظروفها وأدلة ثبوتها وبيان ما إذا كانت تشكل مخالفة تأديبية لوجبات وظيفته، وصولاً إلى الحقيقة لتوقيع الجزاء المرتكب.

فالغرض من التحقيق الجنائي: هو التثبت من الأدلة القائمة على نسبة الجريمة إلى فاعل معين، إثبات وقوع الجريمة، إيضاح السبب والدافع لارتكاب الجريمة وقت ارتكاب الجريمة، تحديد أسلوب ارتكاب الجريمة، جمع الاستدلالات التي تثبت إدانة المتهم.

ثالثا: المشمولين بالتحقيق الاداري:

1-             الموظف العام

2-             المكلف بالخدمة العامة

3-             بعض فئات المتعاقدين

4-             الموظف تحت التجربة

رابعا: اهم قواعد التحقيق الاداري:

1-             قرينة البراءة.

2-             كتابة التحقيق الادارة (تدوينه).

3-             تسبيب القرار الصادر نتيجة للتحقيق.

4-             حيدة جهة التحقيق.

5-             احترام كرامة الموظف (المتهم).

6-             افتراض العلم بالواجبات الوظيفية.

 

المطلب الثاني: الواجبات الوظيفية:

نصت المادة (7) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم 14 لسنة 1991 المعدل على (إذا خالف الموظف واجبات وظيفته أو قام بعمل من الاعمال المحظورة عليه يُعاقب بإحدى العقوبات المنصوص عليها في هذا القانون ولا يمس ذلك بما قد يُتَخذ ضِده من إجراءات أخرى وفقاً للقوانين ).

يتضح من خلال النص المتقدم ان هنالك موجبات للموظف ينبغي القيام بها وهنالك محظورات ينبغي تجنبها للحيلولة دون ارتكابه اي مخالفة موجبة للعقوبة التأديبية.

الفرع الاول: واجبات الموظف التي تتضمن القيام بعمل :

واجبات الموظف بموجب المادة (4) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام المرقم 14 لسنة 1991 المعدل جملة من الواجبات التي على الموظف الالتزام بها.

1-             أداء أعمال وظيفته بنفسه بأمانة وشعور بالمسؤولية.       

2-             التقيد بمواعيد العمل وعدم التغيب عن العمل الا بأذن وتخصيص جميع اوقات الدوام الرسمي للعمل.

3-             احترام رؤسائه والتزام الأدب واللياقة في مخاطبتهم وإطاعة أوامرهم المتعلقة بأداء واجباته في حدود ما تقضي به القوانين والأنظمة والتعليمات فإذا كان في هذه الأوامر مخالفة فعلى الموظف أن يبين لرئيسه كتابةً وجه تلك المخالفة ولا يلتزم بتنفيذ تلك الأوامر إلا إذا أكدها رئيسه كتابةً وعندئذٍ يكون الرئيس هو المسؤول عنها^[1].

4-             معاملة المرؤوسين بالحسنى وبما يحفظ كرامتهم.

5-             احترام المواطنين وتسهيل انجاز معاملاتهم.

6-             المحافظة على اموال الدولة التي في حوزته او تحت تصرفه واستخدامها بصورة رشيدة .

7-             كتمان المعلومات والوثائق التي يطلع عليها بحكم وظيفته أو إثناءها إذا كانت سرية بطبيعتها أو يُخشى من إفشائها الحاق الضرر بالدولة أو بالأشخاص أو صدرت إليه أوامر من رؤسائه بكتمانها ويبقى هذا الواجب قائماً حتى بعد انتهاء خدمته ولا يجوز له أن يحتفظ بوثائق رسمية بعد إحالته على التقاعد أو انتهاء خدمته بأي وجه كان .

8-             المحافظة على كرامة الوظيفة العامة والابتعاد عن كل ما من شأنه المساس بالاحترام اللازم لها سواء كان ذلك أثناء أدائه وظيفته أم خارج أوقات الدوام الرسمي.

9-             الامتناع عن استغلال الوظيفة لتحقيق منفعة او ربح شخصي له او لغيره.

10-        اعادة ما يكون تحت تصرفه من ادوات او الات الى المحل المخصص لها عند انتهاء العمل اليومي الا اذا اقتضت طبيعة العمل غير ذلك.

11-        مراعاة القوانين والأنظمة والتعليمات الخاصة بحماية الصحة العامة والسلامة في العمل والوقاية من الحريق.

12-        القيام بواجبات الوظيفة حسبما تقرره القوانين والأنظمة والتعليمات.

ثانيا: واجبات الموظف بموجب لائحة السلوك الوظيفي رقم(1/لسنه 2006): نشرت لائحة السلوك الوظيفي في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4026) في 28/9/2006 لغرض استنهاض المبادئ والقيم والأخلاق الحميدة التي يجب على الموظف الالتزام بها وان اللائحة المذكورة هي شرط أساس للانخراط في الوظيفة العامة وقد صدرت لائحة السلوك الوظيفي من هيئة النزاهة وان توقيع اللائحة يتم بالتنسيق مع مكاتب المفتشين العموميين علما إن الالتزامات الوظيفية التي نصت عليها اللائحة المذكورة هـي:

1-           ابلاغ الجهات المختصة بأية حالة من حالات الفساد وإساءة استعمال السلطة عند العلم بها.

2-           اداء واجبات الوظيفة بكل امانة وإخلاص وحرص على المصلحة العامة وان لا تؤثر الالتزامات والنشاطات السياسية في حسن اداء الواجب الوظيفي.

3-             اداء الواجب الوظيفي بكل حيادية ودون تمييز على اساس الجنس او القومية او الدين او اللون او المعتقدات السياسية واي معايير أخرى مماثلة خلافاً للقانون.

4-             عدم الدخول في اي معاملات مالية تدخل ضمن واجبات الوظيفة او يكون للموظف شأن بأعدادها او احالتها او استخدام المعلومات الرسمية لأغراض شخصية والالتزام بعدم المساهمة شخصياً في المسائل الرسمية التي لها تأثير مباشر او متوقع في مصالحة المالية او مصالح (زوجة) او احد اقربائه إلى الدرجة الرابعة.

5-             تطبيق احكام القوانين والأنظمة والتعليمات النافذة والاوامر الصادرة عن الرئيس الإداري وفقاً للقانون وفي حالة مخالفة تلك الاوامر للقانون يكون على الموظف بيان وجه تلك المخالفة لرئيسه كتابه وعدم تنفيذها الا اذا اكدها كتابه وعندئذ يكون الرئيس هو المسؤول عنها.

6-             التصريح عند التعيين بطبيعة مصالحه الشخصية التي لها تأثير في اداء واجباته الرسمية وكل تغيير يطرأ عليها اثناء الخدمة.

7-             عدم القيام بأي عمل او مهنة تتعارض مع واجباته الرسمية سواء كان ذلك العمل او المهنة بأجر او بدونه.

8-             الحفاظ على سرية المعلومات والوثائق الرسمية التي بحوزته او التي يطلع عليها بحكم وظيفته وعدم استخدامها خلافاً للقانون .

9-             عدم قبول الهدايا او طلب المنافع التي يكون غرضها التأثير في حياديته او نزاهته والتي تؤثر على اداء واجباته او الامتناع عنها او التي تصب في مصلحة احد افراد عائلته او أقربائه إلى الدرجة الرابعة ما دامت للغرض نفسه اعلاه.

10-        الامتناع عن اعطاء اي وعود مخالفة للقانون وان لا يتأثر بالمشاعر والأحاسيس تجاه الآخرين عند اداء واجباته الوظيفية.

11-        عدم ادخال معلومات غير صحيحة او مضللة في قيود الحكومة لأي سبب كان والتي تؤدي إلى التصرف بأموال الدولة وموجوداتها وعدم التصرف بتلك الاموال والموجودات دون تخويل صريح بذلك.

12-        الامتناع عن التصريح او اعطاء المعلومات الرسمية الا اذا كان هناك تخويل رسمي بذلك.

13-        ان تكون المعلومات التي يقدمها إلى هيئة النزاهة صحيحة ودقيقة متى ما طلب منه ذلك او فرض عليه القانون تقديمها.

14-        بذل العناية اللازمة في المحافظة على اموال الدولة وممتلكاتها او التي بعهدته والتي يستخدمها بحكم عمله وان يكون استخدامها على نحو فعال وكفوء واقتصادي وان لا يستخدمها الا وفق القانون والانظمة والتعليمات.

15-        عدم اساءة استخدام السلطة الممنوحة له بموجب القانون وعدم تسخيرها من اجل الحصول على مكاسب شخصية او مالية او الإساءة لحقوق الآخرين والإضرار بهم او محاولة التسبب بها اثناء اداء العمل الوظيفي ويتحمل كافة التبعات القانونية المترتبة عليها ومنها التعويض عن الإضرار التي تحصل نتيجة ذلك.

16-        المحافظة على كرامة الوظيفة العامة والظهور بالمظهر اللائق بها والابتعاد عن كل تصرف يقلل من الاحترام اللازم لها سواء اكان ذلك اثناء الدوام الرسمي او بعده.

17-        العمل على تنمية معلوماته الوظيفية التي تؤدي إلى تطوير خبرته في العمل وتفهم الواجبات الموكلة له.

18-        معاملة المرؤوسين بالحسنى وبما يحفظ كرامتهم.

19-        احترام المواطنين وتسهيل انجاز معاملاتهم.

20-        التقيد التام بمواعيد الدوام الرسمي وتخصيص جميع اوقاته للعمل الرسمي فقط.

21-        الامتناع عن العمل مع اي جهة في القطاع الخاص لها علاقة مباشرة بالوظيفة في مجال عمله الوظيفي السابق او قبول اي مكافأة منها بعد تاريخ انتهاء خدمته الوظيفية ولمدة سنتين.

                     

الفرع الثاني: المحظورات على الموظف :

نصت المادة (5) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام المرقم (14) لسنة 1991 المُعدل جملة من المحظورات على الموظف والتي يجب عليه الابتعاد عنها هي:

 

1-   الجمع بين وظيفتين بصفة اصلية او الجمع بين الوظيفة وبين اي عمل آخر الا بموجب احكام القانون.

2-   مزاولة الاعمال التجارية وتأسيس الشركات والعضوية في مجالس ادارتها عدا:

أ- شراء اسهم الشركات المساهمة.

ب- الاعمال التي تخص امواله التي آلت إليه أرثا او إدارة اموال زوجته او اقاربه حتى الدرجة الثالثة التي آلت اليهم ارثاً وعلى الموظف ان يخبر دائرته بذلك خلال ثلاثين يوماً وعلى الوزير اذا رأى ان ذلك يؤثر على اداء واجبات الموظف او يضر بالمصلحة العامة ان يخيره بين البقاء في الوظيفة وتصفية تلك الأموال او التخلي عن الادارة خلال سنة من تاريخ تبليغه بذلك وبين طلب الاستقالة او الاحالة إلى التقاعد.

3-   الاشتراك في المناقصات أيا كانت مقدارها او نوعها وسواء كانت المناقصة في دائرة الموظف او في دائرة اخرى.

4-   الاشتراك في المزايدات التي تجريها دوائر الدولة والقطاع العام لبيع الاموال المنقولة وغير المنقولة اذا كان مخولاً قانوناً بالتصديق على البيع لاعتبار الإحالة قطعية او كان عضو في لجان التقدير او البيع او اتخذ قراراً ببيع او إيجار تلك الاموال او كان موظفاً في المديرية العامة او ما يعادلها التي تعود اليها تلك الاموال.

5-   استعمال المواد والآلات ووسائل النقل وغيرها العائدة إلى دوائر الدولة والقطاع العام لأغراض خاصة.

6-   استعمال اي ماكنة او جهاز او اي آلة من آلات الانتاج لم يكلفه رئيسه المباشر باستعمالها.

7-   عـدم الاستغلال الصحيح لساعات العمـل ووسائل الإنتاج بغية إنجاز الأعمال المناطة به أو الإهمال أو التهاون في العمل مما يؤدي إلى إلحاق ضرر بالإنتاج والخدمات والممتلكات.

8-   العبث بالمشروع او اتلاف آلاته او المواد الأولية او الأدوات او اللوازم.

9-   التعمد في إنقاص الانتاج او الإضرار به.

10-        التأخر في انجاز العمل الذي يتسبب عنه تعطيل عمل الآخرين.

11-        الاقتراض او قبول مكافأة او هدية او منفعة من المراجعين او المقاولين او المتعهدين المتعاقدين مع دائرته او من كل من كان لعمله علاقة بالموظف بسبب الوظيفة.

12-        الحضور الى مقر وظيفته بحالة سكر او الظهور بحالة سكر بين في محل عام.

13-        الاحتفاظ لنفسه بأصل اية ورقة او وثيقة رسمية او نزع هذا الاصل من الملفات المخصصة لحفظه للتصرف به لغير الاغراض الرسمية.

14-        الإفضاء بأي تصريح او بيان عن اعمال دائرته لوسائل الاعلام والنشر فيما له مساس مباشر بأعمال وظيفته الا اذا كان مصرحاً له بذلك من الرئيس المختص.

المطلب الثالث: إحالة الموظف الى التحقيق الاداري (الاتهام الانضباطي):

أولا: المقصود بالإحالة في التحقيق الاداري: يُقصد بالإحالة الى التحقيق الاداري هو اعلان الادارة عن عزمها في التحقيق مع الموظف الذي تقوم حوله دلائل قوية بصدد ارتكابه مخالفة انضباطية.

وينبغي التمييز في هذا الصدد بين الاحالة الى التحقيق وبين طلب التحقيق، حيث لا يعدو الاخير سوى شكوى قد ينتهي امرها الى الاحالة في التحقيق او لا ينتهي الى ذلك (رفض طلب التحقيق).

ثانيا: اسباب الاحالة الى التحقيق الاداري: تتمثل بوجود المخالفة الادارية التي ورد ذكرها على سبيل المثال في قانون انضباط موظفي الدولة وتعليمات لائحة السلوك الوظيفي رقم(1/لسنه 2006).

ثالثا: الجهة المختصة بالإحالة: على الرغم من ان قانون انضباط موظفي الدولة لسنة 1991 المعدل لم يحدد هذه الجهة اذ ورد في الفقرة الثانية من المادة العاشرة تتولى اللجنة التحقيق مع الموظف المُحال اليها، الا ان ظاهر النص يوحي بان سلطة الاحالة هي ذاتها السلطة التي تشكل اللجنة التحقيقية وهي الوزير او رئيس الدائرة او رئيس الدائرة غير المرتبطة بوزارة.

رابعا: شكلية الاحالة الى التحقيق الاداري: على الرغم من ان قانون انضباط موظفي الدولة لم ينظم الاحكام القانونية للإحالة ولكن مقتضيات التحقيق واثباته تفرض ان يكون قرار الاحالة تحريريا لكي يثبت من خلال تاريخ هذا الاجراء ويسهل من خلاله تبليغ الموظف المنسوب اليه المخالفة.

خامسا: ضمانات الموظف في مرحلة الاحالة:

1-   تبليغ الموظف بإحالته الى التحقيق.

2-   اطلاع الموظف على ملف التهمة الانضباطية.

3-   اطلاع الموظف على اضبارته الشخصية.

 

المطلب الرابع : اللجنة التحقيقية

اولا: المقصود من اللجنة التحقيقية: تنص الفقرة الاولى من المادة العاشرة من قانون انضباط موظفي الدولة على : (على الوزير أو رئيس الدائرة تأليف لجنة تحقيقية من رئيس وعضوين من ذوي الخبرة على أن يكون أحدهم حاصلاً على شهادة جامعية أولية في القانون .).

 

ثانيا: تمييز اللجنة التحقيقية (الانضباطية) عن غيرها من اللجان: ينبغي تمييز اللجنة الانضباطية عن اللجان التالية:

1-   اللجنة الخاصة بتضمين الموظفين.

2-   لجنة تقصي الحقائق.

3-   لجنة تدقيق.

4-   لجنة متابعة.

ثالثا: الاختصاص التحقيقي للجنة التحقيقية.

رابعا: الجهة التي تشكل اللجنة التحقيقية.

1-   الوزير المختص او رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة (اذ يعد بدرجة وزير).

2-   رئيس الدائرة: وهو وكيل الوزارة ومن هو بدرجته من اصحاب الدرجات الخاصة ممن يديرون تشكيلا معينا.

3-   المدير العام او اي موظف اخر يخوله الوزير صلاحية فرض العقوبات المنصوص عليها في قانون انضباط موظفي الدولة.

خامسا: مدى دائمية اللجنة: تعد اللجنة مؤقتة اذا كانت معنية بالتحقيق بواقعة معينة وينتهي عملها برفع التوصيات وبخلافه يمكن عدها بانها دائمية كأن تكون مشكلة بصفة سنوية.

 

                                                     المطلب الخامس

الاجراءات العملية في التحقيق الاداري

اولا: اجتماع اعضاء اللجنة التحقيقية قبل البدء بالتحقيق.

ثانيا: اطلاع اللجنة التحقيقية على الاوراق المتعلقة بالتحقيق.

ثالثا: انعقاد جلسة التحقيق:

1-   مواجهة الموظف بالاتهام وافهامه بمضمونه.

2-   وجوب حضور جميع اعضاء اللجنة التحقيقية.

3-   وجوب حضور الموظف الى جلسة التحقيق مالم يكن لديه عذر مشروع.

4-   سرية جلسة التحقيق.

5-   تقيد اللجنة بالاتهام الانضباطي.

6-   الوقت المستغرق في التحقيق.

رابعا: التوصية بفرض العقوبة الانضباطية:

1-   التوصية بعدم مساءلة الموظف وغلق التحقيق.

2-   التوصية بفرض احدى العقوبات الانضباطية.

3-   التوصية بإحالة الموظف الى المحاكم المختصة.

4-   التوصية بإحالة الموظف الى لجنة التضمين.

خامسا: المصادقة على التوصية بفرض العقوبة.

1-   مصادقة رئيس الجمهورية او من يخوله، ورئيس الوزراء: لرئيس الجمهورية او من يخوله فرض ايا من العقوبات الانضباطية على الموظفين التابعين له. اما رئيس الوزراء فقد حدد القانون صلاحيته بالمصادقة على عقوبات (انقاص الراتب، تنزيل الدرجة، الفصل، الفصل، العزل).

2-   مصادقة الوزير او رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة. للوزير فرض اي من العقوبات الانضباطية على الموظفين العاديين اما من هو بدرجة مدير عام فما فوق فيقتصر دوره في فرض العقوبات الثلاث: (لفت نظر، الانذار، قطع الراتب).

3-   مصادقة رئيس الدائرة: تتحدد صلاحيته بفرض العقوبات التالية: (لفت النظر، الانذار، قطع الراتب لمدة لا تتجاوز خمسة ايام، التوبيخ).

4-   مصادقة مجلس الوزراء: اذا كانت العقوبة تفرض على من هو بدرجة مدير عام فما فوق والعقوبة كانت اشد من عقوبات (لفت النظر، الانذار، قطع الراتب).فتكون المصادقة من قبل مجلس الوزراء.

 

هل يجوز المصادقة ان تخالف ما جاءت به التوصيات من قبل اللجنة التحقيقية؟!

 

---

[1] ان واجب المرؤوس في اطاعة الرئيس مقيد بقيدين:

الأول: ان يكون مقصوراً على الواجبات الوظيفية.

الثاني: ان لا يكون امر الرئيس مخالفاً للقانون فإذا كان الامر كذلك فعلى الموظف ان يبين لرئيسه كتابه وجه المخالفة فإذا اكد الرئيس كتابه على وجوب قيامه بالأمر فلا مسؤولية على الموظف المرؤوس.